2019年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升”。2020年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)?！皩?shí)施城市更新行動(dòng)”首次寫入我國(guó)五年規(guī)劃，其重要性提到了前所未有的高度。2021年，城市更新首次被寫入政府工作報(bào)告，住建部在21個(gè)市（區(qū)）開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)工作。2022年，從中央到各地城市更新政策密集發(fā)布，不斷為城市更新的開(kāi)展構(gòu)建良好的政策環(huán)境。2023年，從全國(guó)到各地的城市更新政策數(shù)量達(dá)到近幾年高峰，推動(dòng)我國(guó)城市更新更高質(zhì)量發(fā)展。

　　2024年，從中央到省級(jí)再到地級(jí)市城市更新政策持續(xù)發(fā)布，規(guī)模仍保持近幾年高位水平，推動(dòng)我國(guó)城市更新政策體系不斷完善。本報(bào)告系統(tǒng)梳理2024年初以來(lái)中央及地方出臺(tái)的城市更新相關(guān)政策，總結(jié)中央層面及地方層面城市更新政策特點(diǎn)，并對(duì)重點(diǎn)城市重點(diǎn)政策進(jìn)行解讀，通過(guò)政策方向挖掘未來(lái)城市更新業(yè)務(wù)機(jī)遇，為相關(guān)主體參與城市更新業(yè)務(wù)提供參考。

　　2024年度城市更新整體政策特征分析

　?。ㄒ唬┤珖?guó)層面城市更新相關(guān)表態(tài)/政策形勢(shì)

　　2024年初以來(lái)，全國(guó)層面的城市更新相關(guān)表態(tài)/政策規(guī)模維持2019年以來(lái)的較高水平。主要呈現(xiàn)五個(gè)方面的特征。第一，城市更新穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需層面的重要性進(jìn)一步提升。2024年全年歷次重要會(huì)議對(duì)加大實(shí)施城市更新力度均有提及，特別是11月份住建部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)通知部署各地進(jìn)一步做好城中村改造工作，將城中村改造作為城市更新的重要內(nèi)容有力有序有效推進(jìn)，12月份的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步提到要大力實(shí)施城市更新。第二，規(guī)劃及土地端政策發(fā)力明顯。相關(guān)部門更加重視強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌，明確城市更新的規(guī)劃導(dǎo)向，年內(nèi)出臺(tái)了《國(guó)土空間城市更新規(guī)劃編制指南》《城中村改造國(guó)土空間規(guī)劃政策指引》等系列文件。第三，重視可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)及做法的宣傳推廣。2024年相關(guān)部門出臺(tái)了包括《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)城市更新典型案例（第一批）的通知》《關(guān)于開(kāi)展城市更新示范工作的通知》《歷史文化街區(qū)保護(hù)利用可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單（第一批）》《低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)第一批典型案例》《實(shí)施城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單（第三批）》等文件。第四，中央財(cái)政對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域城市更新項(xiàng)目的支持力度明顯增強(qiáng)。從對(duì)示范城市的獎(jiǎng)補(bǔ)政策以及近期數(shù)次會(huì)議傳遞的基調(diào)來(lái)看，下階段財(cái)政部針對(duì)地下綜合管廊建設(shè)和老舊管線改造升級(jí)，深化城市安全韌性等領(lǐng)域的支持保障力度將進(jìn)一步增強(qiáng)。第五，實(shí)施城市更新行動(dòng)過(guò)程中與階段性的房地產(chǎn)去庫(kù)存任務(wù)實(shí)現(xiàn)更好協(xié)同。例如，住建部提出通過(guò)貨幣化安置等方式新增實(shí)施100萬(wàn)套城中村改造和危舊房改造，將城中村改造范圍擴(kuò)大至近300個(gè)地級(jí)及以上城市等政策。

圖：近年來(lái)全國(guó)層面城市更新政策/表態(tài)數(shù)量

　　資料來(lái)源：中指研究院綜合整理

表：2024年初以來(lái)全國(guó)層面城市更新相關(guān)政策/表態(tài)

　　資料來(lái)源：中指研究院綜合整理

　　（二）地方層面城市更新政策出臺(tái)形勢(shì)

　　根據(jù)中指研究院的監(jiān)測(cè)，近幾年城市更新政策出臺(tái)的數(shù)量均較多。從各市政策數(shù)量變化情況來(lái)看，2021、2022、2023年是各地城市更新政策出臺(tái)的高峰期，年度出臺(tái)的市級(jí)政策數(shù)量均在130項(xiàng)左右。2024年，超9個(gè)省出臺(tái)了超過(guò)15條政策，超18個(gè)地級(jí)及以上城市出臺(tái)了49條市級(jí)城市更新政策，處于政策出臺(tái)平穩(wěn)期。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2020年以來(lái)，各地級(jí)以上城市出臺(tái)的城市更新政策數(shù)量近600項(xiàng)，其中2021、2022、2023年均為政策高峰期，2024年各地政策數(shù)量明顯下降，但個(gè)別城市政策數(shù)量增長(zhǎng)明顯。整體來(lái)看，2024年各地的城市更新政策更加注重政府統(tǒng)籌規(guī)劃、試點(diǎn)地區(qū)示范引領(lǐng)，各地方因地制宜，出臺(tái)更具可落地的精細(xì)化政策。具體呈現(xiàn)五個(gè)方面的特點(diǎn)。

　　第一，城中村改造政策占比明顯增加。上海、廣州、深圳、中山、東莞、福州、廈門、天津、長(zhǎng)沙、煙臺(tái)等地從整體的實(shí)施意見(jiàn)、資金管理、專項(xiàng)規(guī)劃、房票安置、土地管理、項(xiàng)目認(rèn)定、規(guī)劃編制、專項(xiàng)借款管理等不同方面出臺(tái)相關(guān)的城中村改造政策。

　　第二，北京、上海兩個(gè)一線城市城市更新政策加速完善。特別是北京，2024年密集出臺(tái)城市更新政策，為近年來(lái)高峰。根據(jù)北京市規(guī)自委、住建委等部門相關(guān)負(fù)責(zé)人公開(kāi)渠道數(shù)據(jù)，截至2024年9月，《北京市城市更新條例》配套政策已出臺(tái)40項(xiàng)，備受關(guān)注的用地功能混合、工業(yè)用地先租后讓、五年過(guò)渡期實(shí)施細(xì)則、項(xiàng)目庫(kù)管理、統(tǒng)籌主體確定等政策均已明確。如下圖所示，北京2024年度出臺(tái)的市級(jí)層面城市更新政策數(shù)量全國(guó)最多。

　　第三，政策更加關(guān)注城市更新細(xì)分領(lǐng)域。北京針對(duì)老舊低效樓宇、老舊廠房、傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施專門出臺(tái)更新導(dǎo)則；上海專門針對(duì)歷史風(fēng)貌保護(hù)出臺(tái)了系列政策，針對(duì)城中村改造出臺(tái)了包括實(shí)施意見(jiàn)、行動(dòng)計(jì)劃、工作指引、規(guī)劃土地管理等系列政策，針對(duì)商務(wù)樓宇也專門出臺(tái)了行動(dòng)方案。

表：2024年初以來(lái)全國(guó)層面城市更新相關(guān)政策/表態(tài)

數(shù)據(jù)來(lái)源：中指研究院綜合整理

　　表：2024年部分省市政策出臺(tái)情況

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　　2024年度重點(diǎn)城市更新政策分析

　?。ㄒ唬┲匾獣?huì)議 | 大力實(shí)施城市更新，城市改造更新的任務(wù)將越來(lái)越重

　　從2024年數(shù)次重大會(huì)議來(lái)看，城市更新的發(fā)展呈現(xiàn)出兩個(gè)方面的特點(diǎn)。一是城市更新的重要性進(jìn)一步提升，在我國(guó)實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、高質(zhì)量發(fā)展、城市安全韌性、穩(wěn)投資促消費(fèi)、房地產(chǎn)去庫(kù)存方面的重要作用進(jìn)一步提升。二是中央對(duì)城市更新在重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域的支持力度上升，特別是優(yōu)先支持保障民生類和公益類城市更新。

　　——2024年7月黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革？推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》。在城市更新方面，此次重磅級(jí)會(huì)議提出“建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加強(qiáng)地下綜合管廊建設(shè)和老舊管線改造升級(jí)，深化城市安全韌性提升行動(dòng)?！比腥珪?huì)決議通常標(biāo)志著中國(guó)在特定歷史階段的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。黨的二十屆三中全會(huì)則是在以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期召開(kāi)的一次十分重要的會(huì)議。這也再次表明，實(shí)施城市更新行動(dòng)將作為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容貫穿整個(gè)過(guò)程。

　　——2024年8月23日，國(guó)務(wù)院新聞辦舉行“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”系列主題新聞發(fā)布會(huì)，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹有關(guān)情況。在城市更新方面，此次發(fā)布會(huì)提出了“以打造宜居、韌性、智慧城市為目標(biāo)，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)”。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，城市更新是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。下一步將以打造宜居、韌性、智慧城市為目標(biāo)，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，高質(zhì)量實(shí)施好城市更新行動(dòng)。在機(jī)制上，一是創(chuàng)新完善以需求為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為牽引的城市更新體制機(jī)制。二是堅(jiān)持“先體檢、后更新”，建立健全城市體檢和城市更新一體化推進(jìn)工作機(jī)制。將體檢發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題作為城市更新的重點(diǎn)，解決群眾急難愁盼問(wèn)題和影響城市競(jìng)爭(zhēng)力、承載力、安全性、可持續(xù)發(fā)展的短板弱項(xiàng)。三是要建立政策協(xié)同機(jī)制，完善金融、財(cái)稅、土地等相關(guān)支持政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，創(chuàng)新城市更新的投融資模式。在行動(dòng)上，將系統(tǒng)推進(jìn)好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)“四好”建設(shè)。一是繼續(xù)抓好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，下力氣解決好加裝電梯、停車、充電等難題。在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)建設(shè)一批完整社區(qū)，推進(jìn)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)等更新改造。二是持續(xù)推進(jìn)城市“里子”工程建設(shè)，今年力爭(zhēng)改造各類老舊管線10萬(wàn)公里以上。三是大力推進(jìn)城市生命線安全工程建設(shè)，通過(guò)數(shù)字化手段，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)城市的各類市政設(shè)施，對(duì)安全隱患做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置。四是加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理，今年要完成100個(gè)城市、1000個(gè)以上易澇積水點(diǎn)的整治，提升城市防汛能力和安全韌性水平。

　　——2024年10月8日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室就系統(tǒng)落實(shí)一攬子增量政策舉行發(fā)布會(huì)。在城市更新方面，此次發(fā)布會(huì)提出今后一個(gè)時(shí)期，城市改造更新的任務(wù)將越來(lái)越重。以城市重要的“里子”工程地下管網(wǎng)建設(shè)改造為例，有關(guān)方面預(yù)計(jì)在未來(lái)五年需要改造的城市燃?xì)?、供排水、供熱等各類管網(wǎng)總量將近60萬(wàn)公里，投資總需求約4萬(wàn)億。下一步有幾項(xiàng)工作要做：一是分類有序推進(jìn)更新改造任務(wù)的實(shí)施。區(qū)分任務(wù)的輕重緩急，按照短期聚焦消除安全隱患，中期推進(jìn)老化設(shè)施更新，長(zhǎng)期促進(jìn)設(shè)施功能完善的工作思路，組織實(shí)施城市基礎(chǔ)設(shè)施提升改造行動(dòng)，優(yōu)先推進(jìn)涉及重大公共安全和重要民生保障的城市地下管網(wǎng)安全提升、老舊居住區(qū)宜居改造、城中村綜合改造、城市交通設(shè)施安全改造等工程建設(shè)，有序推進(jìn)老舊街區(qū)（老舊廠區(qū)）轉(zhuǎn)型提質(zhì)、城市公共服務(wù)功能提升等工程建設(shè)。二是在提前下達(dá)明年部分“兩重”建設(shè)項(xiàng)目清單和中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃當(dāng)中，優(yōu)先支持一批城市更新重點(diǎn)項(xiàng)目。目前城市地下管網(wǎng)的資金需求量比較大，很多項(xiàng)目也比較成熟，我們想下一步在提前下達(dá)批里面優(yōu)先支持一批城市更新重點(diǎn)項(xiàng)目。2023—2024年，發(fā)改委安排中央預(yù)算內(nèi)投資、增發(fā)國(guó)債資金和超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金共超過(guò)4700億，重點(diǎn)支持城市燃?xì)?、排水等地下管網(wǎng)改造和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等城市更新項(xiàng)目。今后幾年，城市更新仍是政府投資的支持重點(diǎn)，2025年也將繼續(xù)加大力度。在兩個(gè)1000億項(xiàng)目清單和投資計(jì)劃當(dāng)中，城市更新占有一定的比例，主要安排城市燃?xì)狻⒐┡潘?、供熱等管網(wǎng)建設(shè)，突出人口規(guī)模大、密度高的重點(diǎn)城市和中心城區(qū)，重點(diǎn)支持在建工程和今年四季度可以開(kāi)工的項(xiàng)目，推動(dòng)解決燃?xì)夤芫W(wǎng)老化、城市內(nèi)澇、供水管網(wǎng)漏損等突出問(wèn)題，同時(shí)還要繼續(xù)統(tǒng)籌加大中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城中村改造、危舊住房改造等城市更新項(xiàng)目的支持力度。也要研究將老舊街區(qū)（老舊廠區(qū)）改造等有一定收益的城市更新項(xiàng)目納入地方政府專項(xiàng)債支持范圍。三是積極探索創(chuàng)新融資的模式。城市更新蘊(yùn)含著巨大的市場(chǎng)潛力，項(xiàng)目的投資額比較大，單靠政府投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須建立多元化的投入機(jī)制，也必須大力度吸引民間資本的廣泛參與。我們將對(duì)市場(chǎng)化程度較高、經(jīng)營(yíng)屬性較強(qiáng)的領(lǐng)域，完善投入機(jī)制、提高投入效率，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。對(duì)回報(bào)水平適中、社會(huì)資本具有投資意愿的領(lǐng)域，也將充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，也就是PPP新機(jī)制的作用，還有基礎(chǔ)設(shè)施REITs等作用，形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、全社會(huì)參與的可持續(xù)更新改造模式。

　　——2024年10月17日，國(guó)務(wù)院新聞辦就促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展有關(guān)情況舉行發(fā)布會(huì)。此次發(fā)布會(huì)提出，通過(guò)貨幣化安置等方式，新增實(shí)施100萬(wàn)套城中村改造和危舊房改造。為促進(jìn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)提出四個(gè)取消、四個(gè)降低、兩個(gè)增加“組合拳”，其中與城中村改造相關(guān)的方面：此次發(fā)布會(huì)提出通過(guò)貨幣化安置等方式，新增實(shí)施100萬(wàn)套城中村改造和危舊房改造。住建部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，據(jù)有關(guān)調(diào)查，僅在全國(guó)35個(gè)大中城市，需要改造的城中村就有170萬(wàn)套，從全國(guó)其他城市來(lái)看量還會(huì)很大。全國(guó)城市需要改造的危舊房據(jù)調(diào)查有50萬(wàn)套。本次提出的新增實(shí)施100萬(wàn)套，主要是對(duì)條件比較成熟、通過(guò)加大政策支持力度可以提前干的項(xiàng)目就可以提前干、抓緊干。這次主要采取貨幣化安置的方式，更有利于群眾根據(jù)自己的意愿和需要來(lái)選擇合適的房子，減少或者不用在外過(guò)渡，能夠直接搬入新居。同時(shí)，也有利于消化存量商品房。

　　——2024年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)：大力實(shí)施城市更新。與2023年相比，2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將擴(kuò)大內(nèi)需放在2025年重點(diǎn)任務(wù)的首位，且由“擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”拓展為“全方位擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”。針對(duì)城市更新，此次會(huì)議將“大力實(shí)施城市更新”作為大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求的重要內(nèi)容。中央財(cái)辦有關(guān)負(fù)責(zé)同志深入解讀2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神時(shí)也提到：要大力實(shí)施城市更新，加力實(shí)施城中村和危舊房改造，對(duì)條件比較成熟、群眾改造意愿迫切的項(xiàng)目要盡快推進(jìn)。

　　——2024年12月全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議：大力實(shí)施城市更新。本次會(huì)議在持續(xù)用地推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)部分提到了“加力實(shí)施城中村和危舊房改造，推進(jìn)貨幣化安置，在新增100萬(wàn)套的基礎(chǔ)上繼續(xù)擴(kuò)大城中村改造規(guī)模，消除安全隱患，改善居住條件。”同時(shí)，也專門提及了 “大力實(shí)施城市更新”，包括五條舉措。一是堅(jiān)持“先體檢、后更新，無(wú)體檢、不更新”，建立城市體檢和城市更新一體化推進(jìn)機(jī)制。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，查找人民群眾身邊的急難愁盼問(wèn)題；堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，找出影響城市競(jìng)爭(zhēng)力、承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項(xiàng)，體檢出的問(wèn)題就是更新改造的重點(diǎn)。二是深化城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、治理體制改革，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)。三是謀劃實(shí)施一批城市更新改造項(xiàng)目，全面完成2000年底前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)，基本完成已排查出老化燃?xì)夤艿赖母赂脑烊蝿?wù)，基本消除縣級(jí)城市建成區(qū)黑臭水體。持續(xù)實(shí)施完整社區(qū)建設(shè)、既有建筑改造利用和老舊街區(qū)更新改造、地下管網(wǎng)管廊建設(shè)改造、建筑市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備更新、城市生活垃圾分類、口袋公園和城市綠道建設(shè)、公園綠地開(kāi)放共享、城市居住區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和兒童友好空間建設(shè)等民生工程、發(fā)展工程。鼓勵(lì)地方探索居民自主更新改造老舊住宅。四是構(gòu)建城市管理新模式，完善“一委一辦一平臺(tái)”，推動(dòng)城市管理融入基層治理，形成智慧高效治理新體系，提高城市管理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平。五是以“新城建”為引擎打造高水平“數(shù)字住建”，系統(tǒng)推進(jìn)數(shù)字家庭、智慧住區(qū)、房屋建筑管理智慧化、城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)、智能化市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造等任務(wù)，全方位提升數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平。整體來(lái)看，從此次會(huì)議可以看出，2025年的城市更新將更加注重加力實(shí)施城中村和危舊房改造、構(gòu)建可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)、提高城市安全韌性、提高城市運(yùn)營(yíng)管理精細(xì)化水平等方面，城市更新涉及的范圍和內(nèi)容進(jìn)一步擴(kuò)大。

　　——2025年1月3日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究推進(jìn)城市更新工作，意味著城市更新將是2025年擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手，將有效推動(dòng)各地的城市更新行動(dòng)進(jìn)一步加速。同時(shí)，為了真正發(fā)揮擴(kuò)內(nèi)需的作用，城市更新多空間更新、多效益兼顧、多模式創(chuàng)新、多機(jī)制支持、多要素保障、多主體參與的可持續(xù)更新模式將加速構(gòu)建。第一，從城市更新行動(dòng)當(dāng)前所處的外部環(huán)境和重要地位來(lái)看，此次會(huì)議提出“城市更新關(guān)系城市面貌和居住品質(zhì)的提升，是擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手?！背浞直砻鞒鞘懈虏粌H是新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展必然要求，也是現(xiàn)階段擴(kuò)大內(nèi)需，穩(wěn)投資、促消費(fèi)的重要抓手。12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也將 “大力實(shí)施城市更新”作為“大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”的重要方面，足見(jiàn)城市更新2025年將是政府投資的支持重點(diǎn)。第二，從城市更新的對(duì)象，要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)來(lái)看，此次會(huì)議提出“要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，統(tǒng)籌推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市。要加快推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、街區(qū)、廠區(qū)和城中村等改造，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，完善城市功能，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)和傳承城市歷史文化。”表明下階段城市更新實(shí)施過(guò)程中的綜合性、系統(tǒng)性特征進(jìn)一步增強(qiáng)，將持續(xù)推進(jìn)多種空間更新（特別是此前已開(kāi)展較為成熟的三區(qū)一村），同時(shí)將更加注重兼顧多重更新效益，堅(jiān)持長(zhǎng)期主義。第三，從實(shí)施城市更新的保障措施來(lái)看，此次會(huì)議提出“要加強(qiáng)用地、資金等要素保障，盤活利用存量低效用地，統(tǒng)籌用好財(cái)政、金融資源，完善市場(chǎng)化融資模式，吸引社會(huì)資本參與城市更新。要支持各地因地制宜進(jìn)行創(chuàng)新探索，建立健全可持續(xù)的城市更新機(jī)制，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展?！北砻鳛榱饲袑?shí)發(fā)揮城市更新擴(kuò)內(nèi)需的動(dòng)能，下階段從各部門到各地有望進(jìn)一步出臺(tái)更多支持性政策，推動(dòng)城市更新進(jìn)入多模式創(chuàng)新、多機(jī)制支持、多要素保障、多主體參與的黃金發(fā)展期。

　?。ǘ┲匾募?| 《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》

《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》是依據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》進(jìn)行制定。具體來(lái)看，《行動(dòng)計(jì)劃》包括總體要求、實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)、實(shí)施潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升行動(dòng)、實(shí)施現(xiàn)代化都市圈培育行動(dòng)、實(shí)施城市更新和安全韌性提升行動(dòng)、組織實(shí)施六個(gè)方面。其中，《行動(dòng)計(jì)劃》在實(shí)施城市更新和安全韌性提升行動(dòng)模塊中進(jìn)一步針對(duì)城市更新的發(fā)展方向、重點(diǎn)任務(wù)、政策措施進(jìn)行明確。整體來(lái)看，五年行動(dòng)計(jì)劃明確了中長(zhǎng)期我國(guó)城市更新行動(dòng)的重點(diǎn)方向、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)任務(wù)，以及將重點(diǎn)推進(jìn)的政策出臺(tái)方向（包括土地、規(guī)劃、稅收、政企合作機(jī)制、中央財(cái)政支持機(jī)制等），進(jìn)一步表明實(shí)施城市更新行動(dòng)已將成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要抓手。

　　表：《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》中與城市更新相關(guān)的內(nèi)容

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　　（三）重要領(lǐng)域 | 城中村改造成為城市更新的重要內(nèi)容，政策體系加速構(gòu)建

　　城中村改造在整個(gè)發(fā)展大局中的重要性進(jìn)一步提升。第一，城中村改造成為城市更新的重要內(nèi)容。2023年，中共中央政治局會(huì)議、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議先后對(duì)在超大特大城市推進(jìn)城中村改造作出重要部署，城中村改造戰(zhàn)略高度和重要意義得到進(jìn)一步提升。2024年，相關(guān)部門積極推進(jìn)擴(kuò)大城中村改造政策支持范圍、推進(jìn)貨幣化安置實(shí)施城中村改造，城中村改造成為城市更新的重要內(nèi)容。第二，城中村改造資金支持力度進(jìn)一步提升。目前已形成了包括專項(xiàng)借款、專項(xiàng)債、商業(yè)銀行貸款等不同渠道。特別是專項(xiàng)借款是本輪城中村改造的一項(xiàng)重要金融工具創(chuàng)新。例如，深圳提出通過(guò)積極申請(qǐng)中央預(yù)算內(nèi)資金、政策性銀行專項(xiàng)借款，發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券等方式籌措改造資金，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化、法治化原則提供城中村改造貸款，?？顚Ｓ?、封閉管理，鼓勵(lì)和支持民間資本參與整治提升類改造，建立政府與原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位及物業(yè)權(quán)利人、社會(huì)力量改造資金共擔(dān)機(jī)制。第三，各地加快構(gòu)建新時(shí)期城中村改造相關(guān)配套政策體系。與此前幾輪的城中村改造不同的是，當(dāng)前的城中村改造的背景、市場(chǎng)形勢(shì)、改造的目標(biāo)已發(fā)生了深刻的變化，此前的多數(shù)政策體系已不適用，需要根據(jù)新的形勢(shì)出臺(tái)有助于高質(zhì)量推進(jìn)城中村改造的相關(guān)配套性政策。例如，北京、上海在較早時(shí)期已出臺(tái)過(guò)城中村改造政策，但近年來(lái)結(jié)合新形勢(shì)、新要求，進(jìn)一步圍繞項(xiàng)目認(rèn)定、資金管理、規(guī)劃及土地管理等方面出臺(tái)了新的政策要求。廣州則在前期豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，專門出臺(tái)城中村改造條例進(jìn)一步推動(dòng)新一輪城中村改造高質(zhì)量發(fā)展。

　　表：2023年至今中央層面關(guān)于城中村改造政策

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　　表：近期城中村改造資金支持情況

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　　表：2023年以來(lái)各地城中村改造政策出臺(tái)情況

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　?。ㄋ模┲匾龇?| 以可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法不斷推進(jìn)城市更新政策創(chuàng)新

　　2024年8月，《低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)第一批典型案例》公布（詳見(jiàn)附表）。2024年8月20日，自然資源部組織梳理低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)做法，發(fā)布了試點(diǎn)工作首批18個(gè)典型案例，為各地盤活存量土地和低效用地提供借鑒和參考，切實(shí)推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展從增量依賴向存量挖潛轉(zhuǎn)變，持續(xù)增強(qiáng)高質(zhì)量發(fā)展的潛力和后勁。試點(diǎn)城市開(kāi)展了生動(dòng)的實(shí)踐探索，涌現(xiàn)出一批低效用地再開(kāi)發(fā)利用的鮮活案例，第一批涉及的18個(gè)典型案例主要有三大特色：一是探索創(chuàng)新盤活低效用地的政策實(shí)施路徑。典型案例所涉地方在低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)政策框架下，探索創(chuàng)新了編制詳細(xì)規(guī)劃、加強(qiáng)收儲(chǔ)支撐、完善供應(yīng)方式、優(yōu)化地價(jià)工具等政策實(shí)施路徑，形成了一批產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地提質(zhì)增效、存量土地轉(zhuǎn)型升級(jí)、公共設(shè)施用地復(fù)合利用、地上地下空間綜合開(kāi)發(fā)的典型經(jīng)驗(yàn)。二是體現(xiàn)不同開(kāi)發(fā)主體盤活低效用地的路徑方法。在盤活低效用地實(shí)踐中，試點(diǎn)地區(qū)涌現(xiàn)出多種盤活模式，包括政府收儲(chǔ)片區(qū)統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)、原產(chǎn)權(quán)人自主改造開(kāi)發(fā)、企業(yè)聯(lián)合升級(jí)改造開(kāi)發(fā)等模式，充分發(fā)揮了政府的引導(dǎo)作用，有效調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)參與的積極性。三是實(shí)現(xiàn)了土地安全高效持續(xù)利用、城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展多維目標(biāo)。試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)低效用地再開(kāi)發(fā)，用空間煥新引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，引導(dǎo)企業(yè)技改擴(kuò)能、提容增效，保障了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展空間，騰出了新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展空間，提供了發(fā)展新動(dòng)能。同時(shí)，各地在低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)中，采取片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)重塑空間品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能整體提升，補(bǔ)齊了公共服務(wù)設(shè)施短板，更好地滿足人民群眾需求，有效推動(dòng)了城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。

　　2024年8月，《歷史文化街區(qū)保護(hù)利用可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單（第一批）》公布（詳見(jiàn)附表）。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于歷史文化保護(hù)傳承的決策部署，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部總結(jié)了各地在歷史文化街區(qū)保護(hù)利用中加強(qiáng)保護(hù)修繕、提升人居環(huán)境、發(fā)揮遺產(chǎn)價(jià)值、創(chuàng)新制度機(jī)制等四方面的典型經(jīng)驗(yàn)做法，形成《歷史文化街區(qū)保護(hù)利用可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單（第一批）》。

　　2024年10月，《實(shí)施城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單（第三批）》公布（詳見(jiàn)附表）。2022年住建部已公布了第一批實(shí)施城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單，2023年公布了第二批實(shí)施城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單，2024年10月住建部繼續(xù)更新第三批。第一批主要集中在建立城市更新統(tǒng)籌謀劃?rùn)C(jī)制，建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)實(shí)施模式，創(chuàng)新與城市更新相配套的支持政策三個(gè)方面，共計(jì)30條經(jīng)驗(yàn)。第二批主要集中在堅(jiān)持城市體檢先行、發(fā)揮城市更新規(guī)劃統(tǒng)籌作用、強(qiáng)化精細(xì)化城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)、創(chuàng)新城市更新可持續(xù)實(shí)施模式四個(gè)方面，共計(jì)27條經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)城市更新整體處于大力推進(jìn)階段，各地仍在積極探索過(guò)程，經(jīng)驗(yàn)做法清單的關(guān)鍵在于可復(fù)制、可推廣，為解決城市更新推進(jìn)過(guò)程中行業(yè)面臨的共性問(wèn)題提供了答案，大大減少了各參與主體自行探索的時(shí)間。第三批主要集中在建立城市更新工作組織機(jī)制、完善城市更新法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、完善城市更新推進(jìn)機(jī)制、優(yōu)化存量資源盤活利用政策、構(gòu)建城市更新多元投融資機(jī)制、探索城市更新多方參與機(jī)制六個(gè)方面，共計(jì)33條經(jīng)驗(yàn)。

　　2024年12月，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)傳統(tǒng)村落保護(hù)利用可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)清單（第二批）的通知》。清單總結(jié)了各地在健全傳統(tǒng)村落保護(hù)管理制度、構(gòu)建傳統(tǒng)村落保護(hù)多方參與機(jī)制、創(chuàng)新傳統(tǒng)村落保護(hù)利用方式、傳承優(yōu)秀建筑文化、傳承和弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面的經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步提高傳統(tǒng)村落保護(hù)利用工作水平。具體包括出臺(tái)傳統(tǒng)村落保護(hù)地方性法規(guī)、制定傳統(tǒng)村落保護(hù)政策、建立傳統(tǒng)村落保護(hù)激勵(lì)機(jī)制、健全傳統(tǒng)村落保護(hù)監(jiān)督和考核機(jī)制、引導(dǎo)社會(huì)力量參與、推動(dòng)政策性金融支持傳統(tǒng)村落保護(hù)利用、發(fā)揮村民主體作用、活化利用傳統(tǒng)建筑、保護(hù)提升傳統(tǒng)風(fēng)貌、完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、發(fā)展文化旅游等特色產(chǎn)業(yè)、完善傳統(tǒng)營(yíng)建技藝標(biāo)準(zhǔn)體系、培育傳統(tǒng)建筑工匠、帶動(dòng)傳統(tǒng)技藝產(chǎn)業(yè)發(fā)展、傳承發(fā)展非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、加強(qiáng)宣傳推廣、推動(dòng)數(shù)字化保護(hù)等多個(gè)方面。

　　總結(jié)與展望

　　回顧過(guò)去幾年城市更新的政策變遷，2021年，住建部提出“防止大拆大建”，引導(dǎo)城市更新更好兼顧留改營(yíng)模式，各地城市更新政策出臺(tái)也更加注重留改。2022年，城市更新政策更加強(qiáng)調(diào)有序、落地，無(wú)論是中央層面的政策還是地方層面的政策均更加強(qiáng)調(diào)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性。2023年，國(guó)家層面的城市更新政策更多與穩(wěn)增長(zhǎng)相結(jié)合，特別是圍繞推進(jìn)超大特大城市城中村改造自上而下進(jìn)行全面性部署，各地的政策更加注重發(fā)揮政府統(tǒng)籌、市場(chǎng)運(yùn)作的基本原則。2024年，城市更新整體政策導(dǎo)向除了保持與穩(wěn)增長(zhǎng)、促消費(fèi)、擴(kuò)內(nèi)需相結(jié)合的態(tài)勢(shì)外，進(jìn)一步與房地產(chǎn)市場(chǎng)去庫(kù)存更加有效協(xié)同。中央相關(guān)重要會(huì)議、相關(guān)中長(zhǎng)期發(fā)展安排均將城市更新作為下階段實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要工作抓手；各地相關(guān)政策進(jìn)一步細(xì)化城中村改造落地性政策，針對(duì)城市更新不同更新空間，出臺(tái)更加細(xì)化的細(xì)分領(lǐng)域政策，多方合力加速構(gòu)建可持續(xù)更新模式。

　　展望2025年，我國(guó)的城市更新發(fā)展整體面臨宏觀經(jīng)濟(jì)仍處于修復(fù)期、市場(chǎng)主體仍處于壓力期等多因素疊加影響之下，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存是現(xiàn)階段城市更新所面臨的基本形勢(shì)。在此背景下，城市更新也將加速構(gòu)建自身的可持續(xù)發(fā)展新模式。構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展模式的導(dǎo)向之下，城市更新的政策將更加注重優(yōu)化規(guī)劃及土地管理政策，更加注重構(gòu)建可持續(xù)的資金支持機(jī)制，更加注重調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體參與積極性。

附表：表1：低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)第一批典型案例（2024）

　　資料來(lái)源：中指研究院根據(jù)《低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)第一批典型案例》綜合整理

表2：第三批城市更新可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單匯總（2024）

資料來(lái)源：中指研究院根據(jù)《實(shí)施城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單(第三批)》綜合整理

表3：第一批歷史文化街區(qū)保護(hù)利用可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單匯總（2024）

資料來(lái)源：中指研究院根據(jù)《歷史文化街區(qū)保護(hù)利用可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單(第一批)》綜合整理