自我國提出“實施城市更新行動”以來，行業(yè)各主要參與主體積極發(fā)力，推動城市更新不斷邁向更成熟的發(fā)展階段。本報告系統(tǒng)梳理分析了2024年城市更新領(lǐng)域重要動態(tài)，總結(jié)當前城市更新行業(yè)主要特征，展望2025年城市更新行業(yè)發(fā)展趨勢，為相關(guān)主體參與城市更新業(yè)務(wù)提供參考。

　　投資規(guī)模：城市更新實施成效明顯，投資更加聚焦關(guān)鍵地區(qū)關(guān)鍵領(lǐng)域

　　從全國投資規(guī)模來看，全國城市更新近年來均保持數(shù)萬億級別，成為穩(wěn)投資的重要力量。據(jù)不完全統(tǒng)計，2021年全國411個城市共實施2.3萬個城市更新項目，總投資達5.3萬億元。2022年全國共實施6.5萬個城市更新項目，總投資達5.8萬億元，涉及既有建筑改造，老舊小區(qū)、老舊街區(qū)改造，城市生態(tài)修復(fù)，以及新城建等多種類型。2024年7月17日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部表示，去年至今，全國目前已實施城市更新項目超過6.6萬個，完成投資2.6萬億元。其中，圍繞既有建筑改造利用，目前已改造78億平方米建筑，進一步提升了建筑安全和節(jié)能水平。圍繞城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，去年新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.37萬個，加裝電梯3.6萬部。2024年前5個月，全國新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)已達2.26萬個。此外，全國已實施完整社區(qū)建設(shè)項目2900多個，精準補齊“一老一幼”設(shè)施3500多個，更新改造老廠區(qū)、老商業(yè)街區(qū)等2600多個，建設(shè)和改造醫(yī)療、體育、教育、文化設(shè)施近1.5萬個，改造城市燃氣等各類管道約10萬公里，修復(fù)城市破損山體4.97萬平方米，新建和改造城市綠地3.4萬公頃。2023年至2024年7月份，全國共活化利用300多片歷史文化街區(qū)、1800多個歷史建筑，使歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體、相得益彰。截至目前，全國共有歷史文化街區(qū)1274片，歷史建筑6.72萬處。其中，保護對象類型持續(xù)豐富，92片紅色文化型歷史文化街區(qū)、85片工業(yè)遺產(chǎn)型街區(qū)、81片民族特色型街區(qū)、68片區(qū)域文化型街區(qū)等一大批承載重要記憶的古建筑、老街區(qū)被納入保護體系。據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，2024年全國共實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元。從地方層面來看，各地城市更新開展繼續(xù)發(fā)力，部分城市更新年度投資額在地方基建投資額中的占比進一步提升，年度投資額增速也保持高位。具體如下表所示：

表：部分地區(qū)城市更新開展情況

資料來源：中指研究院綜合整理

　　從投資的保障度來看，城市更新仍將是政府投資的支持重點，2025年也將繼續(xù)加大力度。國家發(fā)改委在2024年10月份的新聞發(fā)布會上提出“今后幾年，城市更新仍是政府投資的支持重點，2025年也將繼續(xù)加大力度?！?具體到關(guān)鍵領(lǐng)域，發(fā)改委提到，在提前下達明年部分“兩重”建設(shè)項目清單和中央預(yù)算內(nèi)投資計劃當中，優(yōu)先支持一批城市更新重點項目。在相關(guān)的項目清單和投資計劃中，將重點推動解決燃氣管網(wǎng)老化、城市內(nèi)澇、供水管網(wǎng)漏損等突出問題，同時還要繼續(xù)統(tǒng)籌加大中央預(yù)算內(nèi)投資對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城中村改造、危舊住房改造等城市更新項目的支持力度。以“里子工程”地下管網(wǎng)建設(shè)改造為例，有關(guān)方面預(yù)計在未來五年需要改造的城市燃氣、供排水、供熱等各類管網(wǎng)總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億元。對各地城市更新投資節(jié)奏的引導(dǎo)方面，國家發(fā)改委提出“要區(qū)分任務(wù)的輕重緩急，按照短期聚焦消除安全隱患，中期推進老化設(shè)施更新，長期促進設(shè)施功能完善的工作思路，組織實施城市基礎(chǔ)設(shè)施提升改造行動，優(yōu)先推進涉及重大公共安全和重要民生保障的城市管網(wǎng)安全提升、老舊居住區(qū)宜居改造、城中村綜合改造、城市交通設(shè)施安全改造等工程建設(shè)，有序推進老舊街區(qū)（老舊廠區(qū)）轉(zhuǎn)型提質(zhì)、城市公共服務(wù)功能提升等工程建設(shè)?！?以北京為例，近期的城市更新項目也將優(yōu)先支持保障民生類和公益類城市更新，加快保障性租賃住房建設(shè)、危舊樓改建，改造提升市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施等，補足功能短板。2024年12月5日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見》，推動新一代信息技術(shù)與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深度融合，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化改造，構(gòu)建智能高效的新型城市基礎(chǔ)設(shè)施體系，持續(xù)提升城市設(shè)施韌性、管理韌性、空間韌性，推動城市安全發(fā)展。2025年1月3日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，研究推進城市更新工作，意味著城市更新將是2025年擴大內(nèi)需的重要抓手，將有效推動各地的城市更新投資力度進一步加大。

　　從投資的重點區(qū)域來看，城市更新投資重點將進一步聚焦人口規(guī)模大、密度高的重點城市和中心城區(qū)。國務(wù)院印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》提出“以人口規(guī)模大密度高的中心城區(qū)和影響面廣的關(guān)鍵領(lǐng)域為重點，深入實施城市更新行動” 國家發(fā)改委在6月的新聞發(fā)布會上也提到“在兩個1000億項目清單和投資計劃當中，城市更新占有一定的比例，主要安排城市燃氣、供排水、供熱等管網(wǎng)建設(shè)，突出人口規(guī)模大、密度高的重點城市和中心城區(qū)?！?/p>

　　關(guān)鍵領(lǐng)域：城中村改造大規(guī)模擴圍，成為城市更新重要內(nèi)容

　　第一，城中村改造大規(guī)模擴圍至近300個地級及以上城市，成為城市更新重要內(nèi)容。2023年4月28日，中央政治局會議提出要在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。7月21日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導(dǎo)意見》。7月28日，在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造工作部署電視電話會議在京召開。在中央大力度推進下，城中村改造將成為下階段超大特大城市實施城市更新行動的重要內(nèi)容之一。2024年10月，住建部提出將通過貨幣化安置等方式，新增實施100萬套城中村和危舊房改造。同時，各地在城市更新開展過程中減少回遷房實物安置占比，更多采用貨幣化或房票安置政策。住建部相關(guān)負責人表示，據(jù)有關(guān)調(diào)查，僅在全國35個大中城市，需要改造的城中村就有170萬套，那么從全國其他城市來看，這個量還會很大，也可以說，其他城市也有改造的需求。11月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部聯(lián)合印發(fā)通知，提出擴大城中村改造政策支持范圍（擴圍至近300個地級及以上城市），推進城中村改造貨幣化安置，將城中村改造作為城市更新的重要內(nèi)容有力有序有效推進。一是擴大城中村改造政策支持范圍。地級城市資金能平衡、征收補償方案成熟的項目，均可納入政策支持范圍。按照通知要求，城中村改造政策進一步擴大到近300個地級及以上城市，這些城市符合條件的城中村改造項目均可以獲得政策支持：納入地方政府專項債券支持范圍，開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)提供城中村改造專項借款，適用有關(guān)稅費優(yōu)惠政策，鼓勵商業(yè)銀行按照市場化、法治化原則提供城中村改造貸款等，確保項目順利推進。二是推進城中村改造貨幣化安置。通知強調(diào)，各地要結(jié)合當?shù)胤康禺a(chǎn)市場形勢，……穩(wěn)妥推進城中村改造貨幣化安置，城市危舊房改造可參照執(zhí)行。三是將城中村改造作為城市更新的重要內(nèi)容有力有序有效推進。當前，我國城市發(fā)展已經(jīng)進入了城市更新的重要時期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，由外延粗放式發(fā)展向內(nèi)涵集約式發(fā)展轉(zhuǎn)變。城中村改造是城市更新的重要內(nèi)容。通知要求，各地要落實好城中村改造財稅、土地、金融等支持政策，嚴格落實“一項目兩方案”，即每個項目都要制定完備的征收補償方案、資金平衡方案等。這將充分釋放我國新型城鎮(zhèn)化的巨大潛力，形成新的經(jīng)濟增長點。

　　第二，從城市跟進情況來看，2024年以來各地城中村改造明顯發(fā)力。以江蘇省為例，2024年江蘇全省完成城中村改造8.52萬戶，提前超額完成目標任務(wù)。以廣州為例，2024年廣州新一輪城中村改造工作取得良好開局。2024年廣州推進城中村改造項目共157個，預(yù)計可完成全年固定資產(chǎn)投資額。

表：部分地區(qū)城中村改造推進情況

資料來源：中指研究院綜合整理

　　關(guān)鍵領(lǐng)域：老舊小區(qū)改造高規(guī)模推進，同時注重模式創(chuàng)新

　　根據(jù)住建部統(tǒng)計，2020年，全年實際新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)4.03萬個。2021年，全年實際新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)數(shù)量達5.56萬個。2022年，全國計劃新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.1萬個、840萬戶，實際新開工改造老舊小區(qū)5.25萬個、876萬戶。2023年，全國計劃新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.3萬個、865萬戶，實際新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.37萬個、897萬戶。2024 年（1-11月）全國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造新開工 5.6 萬個，更新改造小區(qū)內(nèi)各類老化管線超過 5 萬公里，加裝電梯 2.5 萬余部，增設(shè)停車位超過 50 萬個?？傮w來看，目前我國老舊小區(qū)改造仍處于高規(guī)模推進階段。

　　圖：2019～2024年（1-11月）全國老舊小區(qū)改造計劃及實際完成情況

　　資料來源：中指研究院綜合整理

　　圖：2024年全國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)新開工數(shù)量（截至2024年11月末，單位：個）

　　資料來源：中指研究院綜合整理

　　老舊小區(qū)危舊樓自主更新模式探索。傳統(tǒng)的老舊小區(qū)更新改造模式往往存在政府財政壓力大、居民參與度低等問題。在此背景下，探索老舊小區(qū)危舊樓自主更新模式既能充分調(diào)動居民的積極性，又能更精準地滿足居民的實際需求。從已有實踐來看，近年來上海、北京、廣州、杭州、武漢等多地陸續(xù)涌現(xiàn)出了居民探索自主更新的實踐案例。包括浙江衢州江山市永安里小區(qū)、武漢青山區(qū)“住宅合作社”模式、北京豐臺馬家堡68號院2號樓、廣州花都集群街2號等典型案例。例如，武漢市青山區(qū)21街坊的134戶居民自拆舊房自建240套新房，除了安置134戶居民，多余住宅將通過市場銷售用于平衡建設(shè)成本。居民以住宅合作社的形式請專業(yè)代建公司建設(shè)新房，居民花少量的補差價的錢就能住上面積比原來大的新房。浙江衢州江山市永安里老舊小區(qū)則采取業(yè)主出資、整體拆除、原拆原建的模式，通過提高容積率、增加可建房屋套數(shù)平衡建安成本。從發(fā)展趨勢來看，2024年底的全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議在“謀劃實施一批城市更新改造項目”中提出“鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅”，預(yù)計未來有更多地區(qū)針對居民自主更新改造老舊住宅進行探索。從市場主體參與的機會來看，未來可能采取原拆原建的老舊小區(qū)預(yù)計有一定的規(guī)模，有建設(shè)經(jīng)驗的房地產(chǎn)代建企業(yè)，金融機構(gòu)，以及交付入住后的物業(yè)服務(wù)都有相應(yīng)的參與機會。

　　資金支持：多元化資金助力城市更新行動可持續(xù)推進

　　城市更新的資金來源一般包括由地方財政安排的城市更新改造資金及各級財政預(yù)算中可用于城市更新改造的經(jīng)費；國家有關(guān)城市改造的政策性信貸資金；融資地塊的出讓金收入；參與城市更新項目的市場主體自籌投入的改造資金；土地、房屋權(quán)屬人自籌的資金經(jīng)費；金融機構(gòu)的創(chuàng)新金融產(chǎn)品（如城市更新基金）等多個渠道。2024年，各地積極探索更加多元化的城市更新融資方式，整合多種方式以直接間接形式支持城市更新，持續(xù)助力城市更新可持續(xù)發(fā)展。具體包括在專項資金獎補或貸款貼息，發(fā)行專項債，完善稅費減免政策，積極爭取金融信貸支持（拓寬征信方式、延長貸款期限），設(shè)立城市更新基金等多個方面。此外，各地也通過政企合作、特許經(jīng)營、企業(yè)承包、自主更新等，吸引社會資本投入。

　　財政專項補助方面，截至2024年7月，全國有13個省設(shè)立了專項資金對城市更新重點領(lǐng)域項目給予獎補；從2024年起，中央財政也開始支持部分城市實施城市更新行動，首批共涉及15個城市，包括石家莊、太原、沈陽、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青島、武漢、東莞、重慶、成都、西安。財政貼息方面，目前我國已有12省設(shè)立專項資金給予獎補或貸款貼息。江蘇省2024年印發(fā)《江蘇省“城新貸”財政貼息實施方案》，對符合條件的“城新貸”在規(guī)定期限內(nèi)給予1個百分點貼息，鼓勵設(shè)區(qū)市、縣（市）對享受省級貼息的項目給予配套貼息。據(jù)測算，省財政按1個百分點進行貸款貼息，按年補貼4億元計算，可至少帶動當年新增投資570億元；貸款企業(yè)可減少利息負擔1/3左右，省市聯(lián)動則可減輕利息負擔2/3以上。城市更新專項債方面，截至目前全國已有12個省發(fā)行發(fā)行專項債近1000億元用于各類更新改造。2024年住建部發(fā)布實施城市更新行動可復(fù)制經(jīng)驗做法清單（第三批）中，以渝中區(qū)為例的“重慶市發(fā)行政府專項債支持城市更新”具體做法入選。據(jù)公開信息顯示，2021至2023年，重慶渝中區(qū)共發(fā)行城市更新專項債包13個、發(fā)債總額83.3億元，10年至30年期，利率2.71%至3.3%，持續(xù)推動城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、“兩江四岸”治理提升、地下管網(wǎng)改造等城市更新項目。政策性信貸資金方面，1—11月，國開行主動對接各地方政府，向市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造更新、海綿城市、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城市生命線安全工程、歷史文化保護傳承、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域發(fā)放中長期貸款2730億元。城中村改造方面，農(nóng)發(fā)行累計投放城中村改造專項借款1131億元（截至2024年6月底），國開行已發(fā)放城中村改造專項借款1002.47億元，涉及376個項目（截至2024年5月底）。城市更新基金設(shè)立方面，目前已有28個城市設(shè)立城市更新基金，總資金規(guī)模達4550億元，為實施城市更新行動注入新動力。商業(yè)銀行貸款方面，商業(yè)銀行加速信貸業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新相關(guān)信貸產(chǎn)品，對城市更新、城中村改造貸款的支持力度進一步加強。建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行2024年4月底發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，建行在城中村改造領(lǐng)域?qū)禹椖?07個；農(nóng)行積極支持“三大工程”，累計向37個項目提供授信316億元。不動產(chǎn)投資信托基金方面，此前國家發(fā)改委和證監(jiān)會已發(fā)文將消費類基礎(chǔ)設(shè)施正式納入REITs發(fā)行范圍，優(yōu)先支持百貨商場、購物中心、農(nóng)貿(mào)市場等城鄉(xiāng)商業(yè)網(wǎng)點項目。2024年7月，國務(wù)院在發(fā)布的《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》（國發(fā)〔2024〕17號）又明確強調(diào)，“支持符合條件的城市更新項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金。” 城市更新領(lǐng)域更多項目納入REITs發(fā)行的范圍將極大促進可持續(xù)更新模式的構(gòu)建。近期，北京經(jīng)開區(qū)園區(qū)類REITs產(chǎn)品成功發(fā)行，作為北京市首單園區(qū)類REITs產(chǎn)品，底層資產(chǎn)包括經(jīng)開區(qū)的數(shù)字工場、北工大軟件園和經(jīng)開大廈三個工業(yè)園區(qū)項目，其中數(shù)字工場園區(qū)于2021年首批納入經(jīng)開區(qū)城市更新園區(qū)。

　　結(jié)合住建部歷次發(fā)布的實施城市更新行動可復(fù)制經(jīng)驗做法清單來看，多批次的城市更新可復(fù)制經(jīng)驗做法均提到構(gòu)建城市更新多元投融資機制。各地針對構(gòu)建可持續(xù)的資金來源進行了持續(xù)性探索。包括四川省成都市設(shè)立城市更新專項資金，銅陵市積極爭取開發(fā)性金融機構(gòu)支持，上海、西安設(shè)立城市更新基金，唐山市安排專項資金對城市更新給予支持，煙臺市、重慶市通過政府專項債支持城市更新，蘇州市爭取中長期低息貸款支持古城保護，江蘇省出臺“城新貸”財政貼息政策，河南省整合多種金融工具支持城市更新，江西省引導(dǎo)開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)支持城市更新，南通市設(shè)立城市更新資金超市等多方式探索，體現(xiàn)了各地對加速構(gòu)建可持續(xù)更新模式的重視。

　　表：第一、二、三批實施城市更新行動可復(fù)制經(jīng)驗做法清單中關(guān)于構(gòu)建多元化資金保障機制

　　資料來源：中指研究院綜合整理

　　從2025年的趨勢來看，城市更新的資金保障力度將進一步增強，特別是在財政的力度層面。第一，重啟發(fā)行土儲專項債，將有利于拆除更新類項目的推進實施。在2024年10月12日舉行的“加大財政政策逆周期調(diào)節(jié)力度、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”新聞發(fā)布會上，財政部副部長已表示為了加大財政政策逆周期調(diào)節(jié)力度、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，允許專項債券用于土地儲備，確有需要的地區(qū)，也可以用于新增土地的儲備項目。重啟發(fā)行土儲專項債，將有利于拆除更新類項目的推進實施。第二，財政資金對城市更新支持力度加大，特別是針對城中村改造、老舊小區(qū)改造等。一是個別省已設(shè)立了專項資金對城市更新重點領(lǐng)域項目給予獎補，2025年也將有望繼續(xù)支持；二是2024年開始，中央財政已開始分批次支持部分城市城市更新，未來支持的城市名單有望進一步擴圍；三是各地也會進一步探索財政貼息支持城市更新模式。總體來看，根據(jù)最新財政部在新聞發(fā)布會上的基調(diào)，2025年將提高財政赤字率，加大支出強度?！?。安排更大規(guī)模政府債券，包括超長期特別國債、地方政府專項債券等，城市更新也有望同步受益。

　　行業(yè)管理：城市更新管理的精細化程度提升，助力可持續(xù)發(fā)展

　　城市更新工作組織機制方面，根據(jù)《中國建設(shè)報》相關(guān)文章顯示，目前全國有410多個城市成立城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，強化政府統(tǒng)籌。21個城市設(shè)立城市更新局，常態(tài)化推進專職管理。12個省建立省級督導(dǎo)機制，7個省將城市更新納入省級政府績效考核。10個省分層次開展省級城市更新試點工作。根據(jù)中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院與中指研究院聯(lián)合發(fā)布的《中國（35城）城市更新活躍度年度觀察2024》顯示，35城中32個城市在市級層面成立了城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組，同時，35城中深圳、武漢、佛山、濟南、長沙設(shè)立了城市更新常設(shè)機構(gòu)，部分城市探索設(shè)立城市更新專職機構(gòu)，如深圳市城市更新和土地整備局、武漢市住房和城市更新局、佛山市城市更新局、濟南市住房保障和房產(chǎn)管理局（濟南市城市更新局）、長沙市城市人居環(huán)境局。

　　城市更新制度政策框架方面，根據(jù)《中國建設(shè)報》相關(guān)文章顯示，目前全國有1個省9個城市出臺城市更新條例，92個城市出臺管理辦法，150個城市印發(fā)指導(dǎo)性文件，城市更新目標任務(wù)、路徑程序逐漸清晰。各地共出臺土地、規(guī)劃、財稅、金融等支持政策1000多個，發(fā)布技術(shù)標準、操作指南260多個，提升配套政策精準性。

　　多地住建局更名為住更局，相關(guān)職能進一步優(yōu)化、細化。目前湖北省已有13個地級市，包括武漢、襄陽、仙桃、十堰、荊州、黃岡、黃石、恩施等地在內(nèi)的住建局，先后更名為“住房和城市更新局”。深圳最早成立城市更新局，2019年初，原深圳市城市更新局、土地整備局二者又合并為現(xiàn)在的深圳市城市更新和土地整備局，歸屬市規(guī)劃和自然資源局領(lǐng)導(dǎo)管理。湖北省已經(jīng)將城市更新提到了相當高的戰(zhàn)略位置。多地城市更新局的掛牌，意味著我國城市建設(shè)將從“大拆大建”模式中走出來，圍繞存量物業(yè)、設(shè)施，開展精細的優(yōu)化升級與運營工作。各地“住更局”也將加速轉(zhuǎn)變職能、重新定位，圍繞城市更新工作對機構(gòu)設(shè)置、職能配置、運營機制進行有針對性的調(diào)整，提升相關(guān)工作的推進效率?！白「帧钡穆毮艹艘恢币詠淼姆课莨芾?、市政建設(shè)管理外，還增加了關(guān)于城市更新政策的制定和工作部署、編制危舊房屋的征收改造計劃的內(nèi)容。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的第三批實施城市更新行動可復(fù)制經(jīng)驗做法清單中，湖北省各市（州）均成立城市更新專門管理部門的做法入選。武漢市率先成立住房和城市更新局，其他 16 市（州）參照組建，于 2024 年7月全部完成掛牌。

　　機構(gòu)改革不斷適應(yīng)城市發(fā)展的新階段和新需求。11月25日，深圳市規(guī)劃和自然資源局與深圳市住房和建設(shè)局就《關(guān)于廢止〈深圳市人民政府關(guān)于施行城市更新工作改革的決定〉的決定》公開征求意見。2016年，深圳市政府發(fā)布288號令推進城市更新強區(qū)放權(quán)，將部分市規(guī)土委、住建局的城市更新審批權(quán)下放各區(qū)。2024年，深圳城市更新工作機構(gòu)改革與職能調(diào)整，規(guī)劃和用地職能回歸市規(guī)自局，市城市更新局負責擬定并監(jiān)督年度計劃實施。

　　對內(nèi)加強城市更新績效考核和資金激勵，對外優(yōu)化城市更新審批流程。加強城市更新績效考核和資金激勵方面，根據(jù)2024年住建部發(fā)布的實施城市更新行動可復(fù)制經(jīng)驗清單顯示，安徽省將城市更新工作推進情況納入省政府對各城市政府的目標管理和績效考核，考核內(nèi)容包括城市更新體制機制建立、方案制定、項目建設(shè)、經(jīng)驗推廣等方面，對考核優(yōu)秀的城市予以通報表揚和資金激勵。江蘇省對各城市實施城市更新行動成效進行綜合評價和激勵，對成效明顯的城市在申報中央預(yù)算內(nèi)投資計劃、安排省級財政專項資金等方面予以傾斜，優(yōu)先支持發(fā)行地方政府專項債券用于老舊小區(qū)改造。優(yōu)化城市更新審批流程方面，隨著各地相關(guān)城市更新管理職能的進一步完善，城市更新相關(guān)審批流程也在持續(xù)完善。例如，河北唐山采取打包審批、聯(lián)合審批、聯(lián)合驗收等方式簡化房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施審批環(huán)節(jié)，針對更新單元中的新建工業(yè)項目和重點項目、特殊項目分類制定簡化審批流程方案，逐步推進城市更新審批事項同級化。湖北省黃石市建立城市更新項目審批“綠色通道”，對于配建公共設(shè)施或房屋改造的項目，免于辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可。

　　多主體參與：參與格局呈現(xiàn)出多元化、專業(yè)化、差異化的特征

　?。ㄒ唬┭肫蟆⒌胤絿蠹铀俨季志C合型城市更新業(yè)務(wù)

　　目前，城市更新的目標更加多元、系統(tǒng)性要求越來越高，在城市更新更加重視片區(qū)更新、基礎(chǔ)設(shè)施升級趨勢之下，大型國企可充分依托自身全業(yè)務(wù)板塊資源，發(fā)揮投資、設(shè)計、建造、運營全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，順利推進城市更新業(yè)務(wù)。2024年初以來，從公開市場項目中標情況來看，中字頭央企，地方大型國有企業(yè)均在持續(xù)性布局城市更新業(yè)務(wù)，而且整體的參與程度進一步提升，部分項目已經(jīng)包括投資、建設(shè)、運營等全流程。

　　從企業(yè)跟進城中村改造的情況來看，大型綜合性央企、地方國企在既有經(jīng)驗優(yōu)勢和集團業(yè)務(wù)資源優(yōu)勢下積極布局。從2024年參與各地城中村改造項目的企業(yè)特點來看，全國性企業(yè)主要以大型建筑型央企為主（央企也較多參與地方政府舉辦的城中村改造項目推介會），地方性企業(yè)以地方市屬或區(qū)屬國企為主。同時，從公開信息來看，較少民營房地產(chǎn)企業(yè)新入局城中村改造項目。

　　以青島為例也可以看出目前城市更新布局的主要企業(yè)。根據(jù)公開信息顯示，自青島市實施城市更新和城市建設(shè)三年攻堅行動以來，低效片區(qū)等領(lǐng)域共吸引落地產(chǎn)業(yè)項目262個，總投資3500億元。截至2024年4月，已有中建集團、中國鐵建、中國建工、金茂集團、中國能建、保利集團、中冶建工、中國中車、國家電投、中國鋼研、中科曙光、山東高速、山東海運等央國企及子公司參與了老舊街區(qū)改造、地鐵建設(shè)和TOD開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和配套工程建設(shè)、產(chǎn)業(yè)項目運營等城市更新領(lǐng)域的投資建設(shè)。同時，在2024年青島全市城市更新和建設(shè)動員大會上相關(guān)負責人也提到要鼓勵和引導(dǎo)頭部企業(yè)、大型央企等市場主體參與低效片區(qū)開發(fā)、城中村改造等開發(fā)建設(shè)，形成多元化、可持續(xù)的發(fā)展模式。

　　綜合來看，在更加強調(diào)民生保障、基礎(chǔ)設(shè)施提升、城市高質(zhì)量發(fā)展背景下，未來城市更新綜合式、鏈條式、經(jīng)營式更新的特征進一步增強，向公共空間延伸的趨勢進一步增強。綜合式、片區(qū)更新占比越來越大，公共空間更新、里子工程的聯(lián)動更新占比越來越大，大型央國企參與城市更新的優(yōu)勢更加明顯。

　　表：部分央國企參與城市更新及城中村改造的情況

　　資料來源：中指研究院綜合整理

　　值得關(guān)注的是，當前形勢下房地產(chǎn)企業(yè)參與積極性明顯下降。從經(jīng)濟環(huán)境來看，目前國內(nèi)資產(chǎn)價格走勢仍未明顯回暖，市場主體參與城市更新的動力也有所減弱。在資產(chǎn)價格的上升周期，投資回報收益大、確定性強，市場主體就會更有動力參與城市更新。房企作為城市更新的重要參與者近年來受到的影響更加明顯。從公布的財報情況來看，相較于前幾年，房地產(chǎn)企業(yè)在2024年半年報中直接涉及城市更新的描述和分量明顯減少。部分民營房企為了減輕經(jīng)營壓力將同時輸出全流程更新服務(wù)模式。如佳兆業(yè)2024年中期報告提到：“本集團計劃通過每年的持續(xù)轉(zhuǎn)化，將城市更新儲備補充為優(yōu)質(zhì)貨源，同時輸出全流程更新服務(wù)模式，賦能產(chǎn)業(yè)升級，踐行高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。”

　?。ǘ┬袠I(yè)鏈條參與者進一步增多，城市更新業(yè)務(wù)細分度、專業(yè)度程度進一步提升

　　從近期城市更新相關(guān)聯(lián)盟的成立態(tài)勢可以看出，目前城市更新領(lǐng)域的參與者呈現(xiàn)出多元化的特征，城市更新業(yè)務(wù)的細分度、專業(yè)度進一步提升。組建城市更新聯(lián)盟，旨在集結(jié)多方智慧、匯聚多元力量，利用資金、技術(shù)等各類要素形成最大合力，搭建跨領(lǐng)域的合作平臺，從而在城市更新工作上實現(xiàn)創(chuàng)造性的突破。

　　2024年2月，上海城市更新開拓者聯(lián)盟成立儀式在上海設(shè)計中心舉辦。本次活動由上海市規(guī)劃和自然資源局指導(dǎo)，市城市更新促進會和市規(guī)劃院聯(lián)合主辦。聯(lián)盟的成立是落實上海城市更新高質(zhì)量發(fā)展要求的重要舉措，旨在充分調(diào)動社會各方的積極性和創(chuàng)造性，把空間資源、資金、主體等各類要素有機集合，形成最大合力。首批106家成員單位涵蓋房地產(chǎn)開發(fā)、金融投資、資產(chǎn)評估測算、產(chǎn)業(yè)策劃咨詢、規(guī)劃建筑、法律服務(wù)和信息化等行業(yè)。其中不乏一些知名企事業(yè)，如國家開發(fā)銀行上海市分行、萬科、嘉里、華潤置地、阿里云計算。涵蓋地產(chǎn)開發(fā)、金融投資、咨詢智庫等相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域。

　　2024年4月，海南省城市更新協(xié)會在海口成立，51家單位成為首批會員，涵蓋城市規(guī)劃、建筑設(shè)計、法務(wù)、城市更新企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)等多個領(lǐng)域。

　　2024年11月，由浙江工業(yè)大學中國住房和房地產(chǎn)研究院、上海大學城市更新和可持續(xù)發(fā)展研究院、中國AIGC產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟（AIGCxChina）和溫州市房地產(chǎn)學會等機構(gòu)聯(lián)合發(fā)起的中國AI城市更新產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟（AIGCxCity）在溫州的國際云軟件谷成立。

　　2024年11月，廣州城市更新產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟正式成立。為了凝聚更廣泛的共識、匯聚更多元的力量，并集結(jié)多方智慧，由廣州市城市更新協(xié)會、廣州市文化創(chuàng)意行業(yè)協(xié)會、廣州市現(xiàn)代城市更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心、廣東粵建未來產(chǎn)城發(fā)展有限公司、廣州山水比德設(shè)計股份有限公司、廣東新山水文化發(fā)展有限公司，6家單位聯(lián)合發(fā)起倡議成立廣州城市更新產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。

　　2024年12月，杭州市建委組織召開城市更新聯(lián)盟前期籌備工作座談會，進一步貫徹落實關(guān)于實施城市更新行動的決策部署，加快推進杭州市城市更新聯(lián)盟前期籌備工作開展。規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管理、運營、金融、媒體等城市更新領(lǐng)域代表單位參加了此次會議。

　　具體到項目層面，北京方莊街道大型居住區(qū)區(qū)域綜合更新項目在更新過程中，通過搭建街道城市更新聯(lián)盟，匯聚政、產(chǎn)、學、研、用等28家單位，全流程助力區(qū)域綜合更新頂層謀劃、規(guī)劃設(shè)計、改造實施、招商運營、金融支撐、社會動員等。該項目依托聯(lián)盟探索各類主體參與模式，形成“街企結(jié)對”“街校合作”有效做法，被評為2024北京城市更新最佳實踐系列。

　　此前的年份，也已有多個城市更新聯(lián)盟成立。例如，北京城市更新聯(lián)盟成立于2022年7月12日，由12家單位共同發(fā)起，匯集了包括建筑施工、規(guī)劃設(shè)計、咨詢管理、商業(yè)、科技、文化和金融等多領(lǐng)域的100余家成員單位。

　?。ㄈ┱疇款^舉行政銀企座談會/對接會尋求更多城市更新“合伙人”

　　城市更新是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，需要大量的資金、專業(yè)的技術(shù)以及豐富的經(jīng)驗。在此背景下，政府積極發(fā)揮牽頭引領(lǐng)及資源對接作用對各地城市更新項目的落地具有重要作用。2024年，各地政府更加積極組織相關(guān)項目推介活動、投資座談會、洽談會等不同形式的資源對接平臺。

　　2024年4月，青島市城市更新和城市建設(shè)總指揮部辦公室在市級機關(guān)會議中心召開了央國企-區(qū)市對接洽談會。38家央國企、部分省級國企、民營企業(yè)相關(guān)負責人，共140人參加會議。

　　2024年8月，山東省城市更新政銀企對接暨項目推介活動在濟南舉行?；顒蛹型瞥?3個、總投資額4385億元的城市更新項目。6個城市更新項目及戰(zhàn)略合作在現(xiàn)場簽約，簽約金額268億元。此項活動于2023年就已舉辦，2023年6月山東省城市更新政銀企對接暨項目推介活動開展過程中全省16地市住建部門的負責人，依次上臺，推介當?shù)氐某鞘懈马椖浚?6地市的68個項目各個都有圖文并茂的詳細介紹PPT。

　　2024年7月，河北省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳在雄安新區(qū)組織召開全省城市更新政企座談對接會，搭建對接溝通平臺，密切城市更新主管部門與相關(guān)央企、國企之間的聯(lián)系合作。河北省住建廳組織相關(guān)市縣共梳理匯總了104個待與央國企合作實施的城市更新項目，建立了對接清單，并在會議上發(fā)布。參加會議的90余家企業(yè)，既有落戶或有意向落戶河北的央企子公司，也有省內(nèi)行業(yè)龍頭企業(yè)；既有開發(fā)、施工類企業(yè)，也有勘察、設(shè)計類企業(yè)和建筑科技研發(fā)企業(yè)等。

　　2024年12月，安徽省馬鞍山舉行城市更新“銀政企”對接專場。會上，各縣區(qū)、開發(fā)園區(qū)、江東控股集團、江東文旅集團、市兩山公司對謀劃的城市更新項目進行路演，提出融資需求；各金融機構(gòu)介紹針對城市更新領(lǐng)域的金融產(chǎn)品，并對各載體和單位謀劃的城市更新項目提出意見和建議。

　　（四）城市更新場景激活市民生活新體驗

　　北京城市更新周吸引廣大市民參與城市更新。為了更好地推進北京城市更新工作，吸引廣大市民參與城市更新，體驗城市更新的美好。2023年，北京市創(chuàng)意發(fā)起北京城市更新周活動，讓廣大市民和游客在休閑、消費和參觀中體驗美好的更新。城市更新周針對近100處城市更新場景，設(shè)計了一批木刻風格的印象，增加了市民對城市更新場景的認識。城市更新周通過豐富多彩的活動形式，展示了北京在提升城市品質(zhì)、優(yōu)化市民生活方面的創(chuàng)新探索，標志著城市更新正成為推動北京高質(zhì)量發(fā)展的重要動力。2024年，第二屆北京城市更新周取得了2600萬人次線上打卡，1700萬人次走進城市更新場景，帶動消費15億元的成果。

　　2024 年上海寶山區(qū)張廟街道社會工作辦公室組織 40 個居民區(qū)社工以及志愿者、樓組長共計 80 余人次分兩天完成了一場家門口社區(qū)民心項目 “Citywalk” 之旅。參觀點位為 “社區(qū)通” 上居民勾選的社區(qū)民心項目 top5，讓居民 “零距離” 感受城市不斷更新迭代的美好。

　　總結(jié)與展望

　　整體來看，近幾年城市更新行業(yè)發(fā)展不斷邁向更加成熟階段。2021年，城市更新行業(yè)可以用國企挺進、組織/平臺賦能、合作共生、政策促穩(wěn)妥等關(guān)鍵詞概括。2022年，城市更新行業(yè)可以用政企協(xié)同、平臺賦能、金融支持落地、行業(yè)流動性壓力、國企發(fā)力等關(guān)鍵詞概括。2023年，城市更新行業(yè)可以用投資力度加大、城中村改造發(fā)力、金融支持工具擴圍、建筑型央企加速布局、央地/街企多維合作等關(guān)鍵詞概括。2024年，通過系統(tǒng)梳理，城市更新行業(yè)可以用投資增效、城改擴圍、財政發(fā)力、管理賦能、居民參與等關(guān)鍵詞概括，行業(yè)積極探索可持續(xù)更新模式。

　　展望2025年，隨著更多城市更新項目落地，部分地區(qū)城建項目中城市更新項目占比將進一步提升，成為擴內(nèi)需的重要力量。我國的城市更新發(fā)展在財政進一步發(fā)力下將擁有更大的發(fā)展機遇，但同時也面臨宏觀經(jīng)濟仍處于修復(fù)期、關(guān)聯(lián)行業(yè)風險仍未出清、市場主體仍然承壓等多項挑戰(zhàn)，機遇與挑戰(zhàn)并存是現(xiàn)階段城市更新所面臨的基本形勢。在此新形勢下，城市更新的發(fā)展將更加注重優(yōu)化規(guī)劃及土地管理政策，更加注重構(gòu)建可持續(xù)的資金支持機制，更加注重調(diào)動市場主體參與積極性，更加注重構(gòu)建可持續(xù)更新模式?？傮w來看，無論是基于新形勢的需要，還是城市更新內(nèi)在發(fā)展的要求，城市更新行業(yè)都將進入到多模式創(chuàng)新、多機制支持、多要素保障、多主體參與的新的發(fā)展時期。